导读

2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会“AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划70年”的系列活动之一。

作者 | 戚冬瑾 中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会规划法律与制度学术专班委员，华南理工大学建筑学院教授

1 《国家发展规划法》出台的政策背景

2026年3月，全国人大会议表决通过了《国家发展规划法》，这部法律的出台标志着我国规划领域法治化建设迈入新阶段。该法第四条明确规定国家发展规划是“其他各级各类规划的总遵循”。第二十四条进一步指出，国家级国土空间规划应当依据国家发展规划编制，并按规定适时调整，保证各级各类规划在主要目标、发展方向、总体布局等方面协调一致。

《国家发展规划法》确立了国家发展规划在规划体系中的统领地位，也为国土空间规划的编制与实施提供了更高的法治标准。国土空间详细规划作为直接指导地块开发建设的实施性规划，在规划体系日趋完善的背景下，如何处理好规划的权威性与实施灵活性之间的关系，成为规划管理实践中的重要课题。

2 规划修改与动态维护：概念厘清与制度分野

与《国家发展规划法》提出的“适时调整”相应，2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》已经对规划修改与动态维护作了表述上的区分。该意见第十一条规定了规划修改的严格程序：“因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。”第十四条则提出了动态维护的路径：“建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济和社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。”

这一区分在2026年3月自然资源部和国家林草局联合发布的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》中得到进一步明确。《通知》第三条提出：“建立规划动态维护机制。在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，可结合定期体检评估，依托“一张图”对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单等规划内容。”这里有个关键问题：“年度动态维护”算不算“规划修改”？如果算，那么就要遵循“先经审批机关同意”和“按法定程序修改”的要求；如果不算，那它和规划修改的界限在哪里？通知附录进一步界定了二者的边界：年度正向优化是对主要管控边界的局部优化，不突破约束性目标任务；而规划修改则涉及突破约束性目标任务。《城乡规划法》已规范了总体规划和详细规划修改的法定程序，《通知》第三条则明确国土空间总体规划年度维护方案由省政府审查核准，进一步需要回答的问题是：如何理顺和完善各级国土空间规划的动态维护程序？

3 规划权“双阶”运行的构造阐释

浙江大学靳相木教授（2025）^[1]从行政法视域的角度提出“规划权‘双阶’运行构造说”为理解规划修改与动态维护的差异提供了法理支撑。县级国土空间总体规划的规划变更权是贯穿规划制定与实施全流程的行政职权，具体分化为规划修改权与动态维护权。其中，规划修改权属于规划制定权的范畴，动态维护权则属于规划实施权的范畴。县级总体规划制定，属于前置行为，且为单一行政行为，对行政主体产生事权集中的直接法律效果，对行政相对人产生权利限制与影响的间接法律效果；县级总体规划实施，属于以乡级总规和相关详细规划为中介的后续行为，是可由政府工作部门作出的、多个独立的行政行为，产生设立、变更或消灭行政相对人的权利义务的直接法律效果。

4 动态维护程序的衔接困境

国土空间规划动态维护作为规划实施阶段的行为，在程序衔接存在一个值得关注的张力。根据《通知》要求，总体规划的年度维护方案需要依托“一张图”体检评估制定，并报省政府审查核准。然而实践中的正向优化反馈往往是自下而上的：在详细规划制定过程中发现主要管控边界在实施过程中的矛盾与冲突，但受制于年度维护方案尚未审查通过，只能暂时搁置详细规划修改。如何在确保规划法定程序严肃性的前提下，提升动态维护的效率与灵活性，实现自上而下的规划管控与自下而上的实施反馈之间的有机衔接，是当前规划管理实践中有待解决的问题。这不仅需要在法律法规层面进一步明确动态维护的规则及相应程序，更需要依托大数据、人工智能等技术手段，构建更为智能、高效的规划监测评估预警机制，为“串联审批”向“并联协同”转变提供科学依据，优化制度供给与治理需求的适配性。

5 分类管理框架下的制度优化路径

基于以上分析，建议从以下方面完善国土空间总体规划动态维护的法定程序：

第一，明确区分不同情形的适用程序。在现有分类管理框架基础上，进一步细化技术修正、年度动态维护、规划修改三类情形的界定标准与审批程序。对于技术修正类调整，由市县级自然资源部门直接审批；对于不突破约束性指标的动态维护，允许详细规划先行调整、总体规划同步报备；对于涉及底线突破的规划修改，保持“先总规、后详规”的刚性程序。这种分类管理既确保了底线管控的严肃性，又为日常性调整提供了效率空间。

第二，建立“并联协同”的运行机制。省级政府在年初核准总体规划年度维护方案时，可明确以下战略授权框架：1）本年度内允许调整的约束性指标弹性区间，如建设用地规模、耕地保有量等的年度调控空间；2）允许调整的空间范围，明确优先发展区与严格管控区的差异化策略；3）调整的优先序与负面清单，明确鼓励类、限制类、禁止类的调整情形；4）市县层面自主决策的权限边界与责任要求。以上规则要通过结构化、可计算化表达，转化为机器可识别的逻辑判断，为后续的自动合规性审查奠定基础。

在这一框架内，不涉及底线突破的详细规划修改可拥有相对独立的实施空间。当具体地块在实施过程中出现与总体规划的局部冲突，或因功能布局优化提出合理的用地调整需求时，市县规划管理部门即可启动详细规划修改程序。修改方案经专家论证、公众参与、本级政府审批通过后同步纳入“一张图”实施监督系统进行更新，并通过智能校验系统自动比对是否符合年度维护方案确定的弹性边界。若符合，则自动备案通过；若触及预警阈值，则自动推送至省级监管部门进行人工复核。这种“事中备案+事后抽查”的监管模式，替代了传统的事前审批模式，在保障效率的同时实现了风险可控。

第三，建立年度评估与反馈机制。市县层面每年度对详细规划编制与修改的实施成效、对总体规划目标的影响程度进行系统性总结评估，评估结果作为下一年度总体规划年度维护方案编制的核心依据，形成“体检评估—动态维护—成效反馈”的良性循环。

6 结论与建议

当前，《国家发展规划法》第四条已确立“以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。为进一步落实第六条“建立健全规划衔接、政策协同、监测评估和监督等机制”，建议政府部门研究“并联协同”机制的可行性，通过行政法规或部门规章等形式拟定动态维护的运行细则，明确国土空间总体规划年度维护方案的法律性质，将其界定为具备详细规划修改权限范围确定效力的“战略授权文件”。此外，还应建立与动态维护相适配的定期评估与反馈机制，要求市县政府每年度对详细规划编制与修改的实施成效、对总体规划目标的影响程度等进行系统性总结评估，并将评估结果作为下一年度总体规划年度维护方案编制的核心依据，从而在法治轨道上实现详细规划修改与总体规划动态维护的协调运行，确保国家发展战略意图在空间层面精准落地与灵活实施。

注释：

[1] 引自浙江大学靳相木教授在2025年中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会规划法律与制度专班学术年会上的报告《县级国土空间总体规划动态维护的事权划分与程序规制》